中彩在线股权分布。

　　近年来，福利彩票的销售额逐年上升，但其销售、彩票、公益基金下落等环节一再受到公众的质疑。福利彩票领域的系统性腐败再次引发了公众的猜测

　　福彩黑幕:彩票法缺席的日子

　　法治周末见习记者 孟伟

　　中国福利彩票发行管理中心原主任鲍学泉在镜头前忏悔道：“我自己的错误，包括非法犯罪，使自己失去了名声……”。

　　近日，中央纪委网站发布了4名中国福利彩票发行管理中心（以下简称“福利彩票中心”）官员忏悔视频，原中心主任鲍学泉、王素英、原副主任王云戈、冯立志，4人出现在公众视野前，面对镜头不再看到过去的权力。

　　视频发布后不久，各大社交网站传出“福彩中心相关人员腐败1360亿元”的消息，瞬间引起舆论波澜。

　　视频发布后不久，各大社交网站传出“福利彩票中心相关人员腐败1360亿元”的消息，瞬间引起舆论波澜。11月13日，民政部纪检监察组澄清，14名官员腐败1360亿元的消息是谣言，具体数据不方便披露。

　　近年来，福利彩票的销售额逐年上升，但其销售、彩票、公益基金下落等环节一再受到公众的质疑。福利彩票领域的系统性腐败再次引发了公众的猜测。 　

　被踢爆的“中彩在线”窝案

　　根据公开信息，自中共十八届全国代表大会以来，福利彩票中心已有5名主任或副主任被解雇，至少有14名民政系统官员因福利彩票领域的问题而受到调查和处罚。近年来，在反腐行动中发现的腐败案件中，如此大规模的涉嫌腐败是罕见的。

　　除忏悔视频中的四位主角外，民政部原部长李立国、原副部长窦玉培、驻部纪检组原组长曲淑辉、中国老龄化协会原会长陈传书等四名党组成员也被追究责任。

　　虽然官方没有透露具体的犯罪手法和涉案金额，但法治周末记者发现，幸运彩票中心负责人连续落马，或与中彩网有关。

　　11月9日，《中国纪检监察报》发布文件称，彩票中心领导小组违反彩票管理规定，集体研究同意彩票在线年度股息，造成国有资产巨大损失。还提到，民政部党组对福利彩票中心缺乏监督管理，允许党员干部被非法商人“猎杀”，导致福利彩票领域系统腐败。

　　中央纪委对福利彩票中心落马官员违纪的认定，也让人想起了三年前引发彩票反腐风暴的“贺文案”。

　　2015年5月15日，《经济参考报》发表文章《福彩曝光黑幕中彩在线高管涉及数十亿利益转移》，指出中彩在线非法经营和利益转移。文章透露，中彩在线公司已悄然从名义上的国有控股企业转变为高管控制的个人“财富帝国”。

　　同年7月，文章作者王文志向财政部实名举报了中彩网上严重违法经营问题。据王文志报道，60%的股权似乎分散在不同的公司手中，这些公司背后最大的持股人是中彩在线总经理贺文，这使得中彩在线名义上是国有控股，实际上已经被贺文的个人曲线控制。

　　公开资料显示，福彩中心原两位副主任冯立志、王云戈曾任中彩在线董事长，鲍学全、王素英分别担任福彩中心主任。很难想象贺文通过秘密持股控制中彩在线，福彩中心会不知道。

　　报告称，2002年至2014年，中彩在线网上彩票销售额达到1400亿元，中彩在线总经理何文个人非法获利27亿元，利用职权隐瞒监管部门向其“关联方”传递利益，涉及数十亿元。

　　已经证实了贺文部分利益转移的事实。2016年1月，中央纪律检查委员会宣布，财政部前副部长王保安正在接受组织调查，因为他涉嫌严重违纪。随后，王保安的妻子霍晓宇和三个弟弟被带走调查。根据司法资料，霍晓宇表示，何文曾为其实际控制的公司彩票业务审批提供便利，并在北京市海淀区给予王保安和霍晓宇一套价值84万元以上的房产。

　　贺文于2016年4月被带走调查。贺文被调查后不久，福彩中心原主任鲍学全被带走调查，随后多名福彩中心负责人相继被调查。 　

　资金使用、彩票欺诈引起质疑

　　2015年6月25日，国家审计署发布了中国第一份彩票行业审计公告。公告显示，彩票资金在使用、管理和监督方面存在一些问题。公告称，审计发现虚报、占用、挪用、非法采购、非法购买、建设、补贴等违法问题169.32亿元，占抽查资金总额的25.73%。

　　审计发现，彩票行业的违法违纪行为不仅集中在彩票销售上，还集中在资金使用上。例如，个别彩票主管部门和彩票机构的工作人员利用其职务，在行政审批和业务合作中非法牟利；个别单位和人员在管理彩票资金的过程中，通过欺诈等方式侵占彩票资金。其中不得不提到“彩票领域首例死刑案件”。

　　青岛福彩中心主任王增先于2012年被判处死刑，他曾带领青岛获得全国彩票销售“七连冠”。在担任青岛市福利彩票中心主任13年期间，王增先曾60多次受到国家、省、市有关部门的表彰和奖励。当时，他被称为最有前途的“第一主任”。2012年，法院以贪污、受贿、单位受贿罪判处王增先死刑，缓期执行两年，并没收个人财产500万元。

　　根据裁决文件，王增先在青岛福利彩票中心主任期间利用职务收受北京美华公司的利益，参与福利彩票大厦的建设；他代表青岛福利彩票中心向北京美华公司和深圳思乐公司索要贿赂。还有消息称，王增先肆意挥霍发行彩票募集的福利基金，购买豪华游艇，投资酒店。

　　虽然官方没有明确公布彩票问题资金的具体流向，但也可以看到近年来彩票领域不断曝光的负面消息。

　　14年前，公众首次开始质疑彩票的真实性。2004年，陕西省西安市发生了一起曲折的“宝马彩票造假案”。

　　2004年3月23日，19岁的刘亮买了一张即时体育彩票，当场刮出了最高奖项，一辆价值48万元的宝马车。随后，组织者组织刘亮乘坐宝马，在西安巡游3个小时。然而，第二天，西安体育彩票管理中心称刘亮的彩票为假票，暂停了彩票兑现。然后刘亮爬上了7米高的广告牌。

　　后来央视参与调查，发现当时西安即时彩票的销售已经被“承包”了。这一结果震惊了西安警方。当年4月，西安警方调查发现，四名宝马奖得主中有两名获奖者的身份信息和联系电话是虚假信息，其中一名获奖者刘晓丽在彩票前多次联系彩票销售总监孙成贵。随后，刘晓丽承认，她在彩票前联系了彩票销售负责人孙承贵，并确保她能获得特别奖。她还证实，除了刘亮，所有其他特别奖得主都是“托儿所”。整个即时彩票销售是一个精心策划的骗局。

　　受此次事件影响，2004年5月17日，国家体育总局停止在全国范围内销售即开式体育彩票，即以禁止的方式堵住即开式彩票漏洞。 　

　公益基金使用不透明

　　据新华社报道，自1987年福利彩票发行销售以来，到2017年底，中国福利彩票发行销售额超过17950亿元，为国家筹集了5370多亿元的公益基金。

　　2015年，财政部发布《关于进一步规范和加强彩票基金比例政策管理的通知》，明确要求彩票公益基金比例不低于20%。然而，官方提供的信息相当有限，但如此庞大的收入在哪里使用，却多次暴露出非法使用的问题。

　　根据国家审计署2014年底发布的公告，民政系统涉及非法使用福利彩票公益金和福利彩票发行费约42.7亿元。根据民政部2017年发布的检查整改报告，2012年至2014年10月，部分省（市、区）通过编制虚假项目、提供虚假信息、挪用、非法变更福利彩票公益资金。

　　近年来，非法使用彩票公益金的消息屡见不鲜。

　　2015年，陕西省民政厅发现违反福利彩票公益基金专项规定，于2006年至2011年变相挪用6000万元彩票公益基金，将救灾中心大楼出租给两家公司进行酒店经营。

　　2009年，上海市场馆改造公益基金共计1643万元，但场馆办公室改造、场馆出租房屋改造、办公设备采购等543万元。

　　2003年，财政部门派出的检查组发现，自1998年以来，乌鲁木齐市民政局以“军事建筑老年公寓”的名义向市财政局申请分配公益基金，用于民政局下属单位军事建筑的基本建设。酒店建成后，主要用于外部运营。四年内，向军供大厦提供工程建设资金共计1197.5万元。

　　根据《彩票管理条例》，国务院财政部门、省、自治区、直辖市人民政府财政部门应当每年向本级人民政府报告上一年度彩票公益基金的筹集、分配和使用情况，并向社会公布。在民政部和国家体育总局，我们可以看到历年公益金的使用情况报告，但各地公益金的使用情况不明确，年报内容也不详细。

　　在北京师范大学彩票研究中心研究员陈海平看来，彩票资金的使用并没有形成彩票行业的常规性和强制性审计，这也导致了彩票资金的大量违规行为。“一旦形成常规性和强制性审计，审计部门就可以知道如何使用地方彩票资金，在哪里使用，彩票行业的环境有望得到改善。”。 　

　发展太快，立法需要跟上

　　近年来，中国彩票业发展迅速，已经运行了30多年。仅2017年一年，全国彩票销售额就达到4266.7亿元。

　　上海师范大学商学院投资保险系主任李刚教授告诉《法治周末》，彩票行业的问题不仅仅是监管问题：“近几十年来，彩票的发展速度超出了预期，彩票发行和销售市场的规模也在增加。过去，当彩票市场规模很小时，发行成本和公益基金规模都很小，问题也不明显。现在彩票的年发行规模是几千亿元，发行费用往往是几百亿元，一旦出现问题，就很容易引起人们的关注。”

　　他还提到，2009年颁布的彩票管理条例已经9年了，实施过程中出现的问题没有及时修改，监管和制度也不完善。李刚还强调，由于法律规定水平太低，有时不能成为执法依据，如赌博问题，如果非法彩票的认定有法律依据，有关行政执法部门可以依法进行调查和处罚。

　　同样，河南财经政法大学彩票研究所所长冯百鸣也提出，迫切需要补充和完善彩票管理规定，应尽快出台彩票法。要尽快完善彩票行业的新学术定义和互联网彩票销售的基础工作。同时，他建议通过立法建立监管依据，监督彩票发行和彩票发行。“以彩票方式为例，赌博与两件事有关，一是彩票速度，彩票速度越快，赌博越强；一是奖励率，奖励率越高，赌博越强。在立法上，我们可以通过程序正义解决这些问题。”

　　中国彩票行业沙龙创始人苏国京也向《法治周末》记者提出了类似的观点：“彩票领域一系列腐败案件暴露的问题与彩票法律法规不完善、相关部门责任不明确、制度设计漏洞等问题有关。”

　　苏国京认为，福利彩票中心的许多官员纷纷落马，这反映了彩票领域的问题不仅是官员的个人问题，也是制度原因。首要任务是改变彩票管理体系。他介绍说，目前彩票资金财务管理实行收支两条线。简单来说，彩票中心负责收钱，财政、民政或体育总局负责收钱票务销售机构不知道钱最终会如何支出，也无权询问支出在哪里，这也是当前彩票机制缺点的核心。由于权责不明、销量为王、部门利益过度重视等因素，容易滋生腐败。

　　苏国京建议，可以严格执行现行彩票管理规定的责任和权利，特别是重新定性和定位省级彩票中心，转向企业管理，提高彩票审批和公益基金使用的公开透明度。苏国京还强调，建议成立国家彩票局或彩票监督管理委员会，推动国家彩票概念的实施，由国家统一管理和控制彩票资金。